文章来源：《财经》杂志
对于刚刚生效的美国稳定币立法和两部即将进行参议院审议的加密货币法案，一文道尽其核心要点、立法意图以及可能的市场影响
文|《财经》研究员 郭丽琴
编辑|朱弢
尽管充满争议，美国加密货币行业仍争取到了“阳光化”的第一步——成功推动首部稳定币法律生效。
当地时间7月18日下午2点左右，美国总统特朗普在白宫正式签署了《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（下称《GENIUS法案》）——在联邦层面为美元支持的支付型稳定币的发行和运营制定规则。签署的同日，法案即生效为法律。
加密货币大致包括五种类型：稳定币、央行数字货币（CBDC）、金融产品和现实世界资产代币化（RWA）、无链外资产支持的代币（比特币、以太币）和迷因币（特朗普币、狗狗币）。
稳定币绝大多数与美元资产锚定，且被认为有助于美元保持全球主导货币的地位，在美国国会的两党议员之间达成共识相对容易。这也是稳定币立法率先成为突破口获得生效的核心原因。
但加密货币行业希望获得的不止于此，正继续力推另外两部法案于年底前在美国生效为法律，以促进建立对数字资产的整体监管框架，推动市场结构改革。7月17日，与《GENIUS法案》获得通过的同日，《2025年数字资产市场清晰法案》（下称《清晰法案》）和《反CBDC监控州法案》（Anti-CBDC Surveillance State Act）也获得众议院通过，并移交给参议院，进入下一步立法流程。前者涵盖所有与区块链关联的数字资产，将除稳定币之外的所有加密货币的主要监管权交给商品期货交易委员会 （CFTC）或美国证券交易委员会 （SEC）；后者则是永久阻止创建美国央行数字货币。
这些立法突破与特朗普本人的大力推进有重要关系。自2024年11月，特朗普赢得美国大选以来，比特币的价格已从约7万美元飙升至目前约12万美元。此轮上涨的主要原因正是金融市场预计加密货币监管会如期放松。
这三部加密货币立法意味着什么？将会给全球金融体系带来哪些影响？本文将给读者带来核心要点及前瞻观点以供参考。
明确稳定币监管框架
“稳定币”是一种与稳定资产（如美元、黄金等）锚定的加密货币，旨在减少价格波动，提供稳定的价值存储和交易媒介。最知名的稳定币是USDT和USDC，均与美元1：1锚定，两者加起来占到全球稳定币市值的90%左右。回顾过去，2014年诞生的稳定币是为了应对比特币、以太坊等加密货币的极端波动性。
尽管稳定币在全球的总规模已超过2500亿美元，但依然处于美国监管灰色地带。多年以来，大多数银行等传统金融机构仍对其敬而远之，这一方面由于加密货币与“非法交易”“欺诈”丑闻的关联，另一方面也来自监管的不确定性。
作为特朗普政府力推的法案，《GENIUS法案》首次提供了监管的确定性。该法案规定，所有稳定币必须以1：1比例锚定美元优质低风险流动资产，具体包括93天内到期的美国国债、已投保银行存款或实体美元现钞（含美联储票据）。发行方必须接受定期审计，并按月公开披露其储备金状况。这些监管措施将全球最大稳定币USDT的发行商Tether公司（规模约1500亿美元）等主流稳定币发行商已实施的标准，正式编撰形成法律。
稳定币业务与银行相似，允许客户收发资金，并确保随时能兑付。6月5日刚于纽交所挂牌上市的Circle是稳定币合规运营的代表企业，其盈利模式主要是“吃利息”。即该公司每发行一枚USDC，都有1美元的储备支持。Circle将这些储备金存放于安全的短期资产中，如美国银行存款和由贝莱德管理的短期美国国债基金。如此一来，便可以在高利率环境下产生可观的利息收益。
《GENIUS法案》根据稳定币发行规模确定联邦或州监管机构，对发行人总体上采用了类似银行的监管要求。该法案将授权美联储（Fed）和美国货币监理署（OCC）监管持有100亿美元或以上资产的稳定币发行商，而规模较小的发行人将受到州监管机构的监管。
这是美国立法者首次在稳定币作为支付工具和作为收益资产之间划出明确的界限，《GENIUS法案》明令禁止受监管稳定币支付收益或利息，并将其定义为类似于传统货币的“支付型稳定币”。
法案禁止Meta、苹果、亚马逊等科技公司发行稳定币，除非它们满足金融风险、用户数据隐私等严苛条件。
具体而言，如果公众公司并非主要从事金融活动，其全资或控股子公司、关联公司不得发行支付稳定币。除非该公司获得稳定币认证审查委员会的一致投票，认定它的发行不会对美国银行体系、金融稳定或存款保险基金构成重大风险。并且这些公司需要遵守数据使用限制。
比如，从稳定币交易数据中获得的非公开个人信息不得用于定位、个性化或排名广告或其他内容，也不能出售给任何第三方或与关联公司共享。这个规定同样适用于那些不在美国注册的公众公司。这些条款限制了某些大型公众公司在支付稳定币发行中的角色，尤其是在涉及消费者隐私和市场操控问题时。
《GENIUS法案》效果仍需时间检验
《GENIUS法案》签署后，美国财政部声称，未来数月和数年内，稳定币市场的增长将对美元的主导地位和美国国债的需求产生重大影响。理由很简单，出于合规要求，稳定币发行商将不得不购买更多美元国债来支持其资产，这可能会促进市场新增对短期国债的需求。据美国金融机构的测算，每发行一单位美元稳定币，理论上就有0.95美元用于购买美国国债。
这也与多位政府及市场机构人士判断一致，该法案在美国联邦政府层面产生共识的核心原因，正是解决目前的美债问题。
中国财政部原副部长朱光耀近日就在一场公开活动中表示，《GENIUS法案》背后的战略意图非常清晰：通过立法强制绑定美元稳定币与美国国债，形成资金回流机制。
其背景是，当前美国国家债务面临极大挑战，美元信用也因此受到冲击。
朱光耀援引美国财政部数据显示，截至2025年5月，美国联邦债务总额突破36.2万亿美元，占国内生产总值（GDP）的123%，创历史新高。此外，2024年美国联邦债务利息支出达到1.1万亿美元，利息成本占GDP的比例达到了3.93%，创21世纪以来新高，也高于同年美国军费开支（9970亿美元）。
桥水基金创始人瑞·达利欧分析认为，任何一个国家如果国债占GDP比重超过135%，将导致国家财政面临崩溃。美国历史学家也公开承认，回顾世界史，任何一个帝国如果其国债利息支出超过军费支出，那么这个帝国是无法维持的。
美国刚刚通过的大规模税收与支出法案——《大而美法案》，更是会加剧赤字规模。
朱光耀还认为，《GENIUS法案》实质上是一种比现有美元长臂管辖更为强势的监管延伸。法案释放出明确信号，即便目前主要的稳定币发行商如Tether公司总部设在美国之外，在法案规定的过渡期结束后，它们只有两个选择——要么将业务迁回美国接受监管，要么放弃与美元锚定。法案的核心目的之一，就是确保美元稳定币体系牢牢处于美国监管框架之内。
但这一意图是否能够实现，还需要看后续的配套法规与真实市场反馈。
在立法推进过程中，《GENIUS法案》纳入了此前争议较大的建议。
其一，将支付稳定币定义为与固定货币价值锚定的数字代币，而不是2022年崩盘的算法稳定币。
其二，支持稳定币的储备必须与其他公司资产分开——这是吸取了此前的全球第二大加密货币交易所FTX于2022年11月崩盘前资产混合的教训。
其三，《GENIUS法案》包含有关在破产程序中处理支付型稳定币的关键条款。此后，美国国会也会很快修改《破产法》。法案规定，如果发行人破产，投资者将优先领取资金，可算是一种进步。但批评人士认为，如果银行没有足够的储备金来偿还贷款，那么投资者排在首位也无济于事。未来需引入更多银行法和货币转移法的元素，这一条款才能真正发挥作用。比如，如果银行倒闭，监管联邦存款保险公司（FDIC）为每位储户提供最高 25 万美元的赔偿。
《GENIUS法案》生效后，还需要考验美国政府的治理能力和企业的产品创新能力，以解决一些重要难题：如何找到更多合规的支付应用场景、如何提升消费者保护力度、现有发行商的透明度如何提升、如何避免可能引发的腐败及利益输送问题、规模激增后可能引发系统性金融风险等。更不必提一些对全球金融体系的影响，比如影响他国的货币主权、扰乱全球支付体系的运转等。
其中，短期内最大的挑战可能是难以找到合规的支付场景，这样会限制稳定币市场规模的增长，解决美债危机的可能性也就无从谈起。
美国财政部长斯科特·贝森特（Scott Bessent）认为，如果有《GENIUS法案》支持，预计到 2028年美元稳定币市场规模将超过2万亿美元。但摩根大通7月3日发布的《资金流动与流动性，稳定币扩张规模多大？》报告摘要显示，对于稳定币市场规模将从目前的2500亿美元在未来几年呈指数级扩张至1万亿-2万亿美元的预测远过于乐观，预计到2028年市场规模只会温和扩大至5000亿美元。
而且，稳定币需求主要来自其在加密货币交易中的角色——即作为加密生态系统的现金等价物，而支付功能仅占需求的很小部分——大约6%。
虽然理论上，在代币化/区块链世界，稳定币支付本应更高效、更易互操作，但当前稳定币支付仍需依赖法币出入金通道。这种双向转换机制产生显著摩擦成本，相较于传统金融系统，尤其是近年来金融科技推动的快速支付系统缺乏竞争力。此外，由于基础设施不完善，市场对稳定币支付短期爆发式增长持怀疑态度。
素有“央行的央行”之称的国际清算银行（BIS）的批评则更为直接：加密资产和稳定币“充其量只能扮演辅助角色”。
但在加密货币行业看来，假以时日，借助区块链技术带来的降本增效，《GENIUS法案》将对全球支付体系造成革命性影响。
随着立法进展的推进，美国各大银行出于防御考虑，正在讨论进军加密货币领域。但银行的初步举措将较为谨慎，以试点项目、合作伙伴关系或有限的加密货币交易为主。当地时间7月15日，摩根大通CEO（首席执行官）杰米·戴蒙 （Jamie Dimon） 和花旗集团CEO简·弗雷泽 （Jane Fraser）均表示，他们计划涉足稳定币市场。
全球第二大稳定币USDC的发行商Circle （CRCL.N）和最近推出了RLUSD稳定币的金融科技公司Ripple正在申请银行牌照。这在满足合规要求的同时，将使这些公司能够更快地用稳定币结算或付款，绕过中介银行来降低成本。
此外，有消息称，亚马逊和沃尔玛等大型零售平台也在探索稳定币发行，以绕过美国传统的信用卡支付系统。
《清晰法案》恐遇更多阻力
相比于已经生效的《GENIUS法案》，加密货币行业尤其渴望另一项法案——《清晰法案》。
7月17日，《清晰法案》以294票赞成、134票反对的结果也在众议院通过，这是一项单独的市场结构改革法案，该法案将对加密货币属于证券还是商品进行界定，并涉及对数字资产的监管权划分。6月10日，众议院农业委员会和众议院金融服务委员会均通过了该法案。
值得关注的是，《清晰法案》将把除了稳定币之外的加密货币的主要监管权移交给一个规模较小、执法资源较少的监管机构——商品期货交易委员会（CFTC）。这也意味着将从法律层面，彻底扭转拜登政府时期对于加密货币的高压监管。
美国摩根路易斯律师事务所分析称，《清晰法案》在许多方面都以《21世纪金融创新与技术法案》（FIT21）为蓝本，后者于2024年在众议院通过，但未获参议院推进。《清晰法案》将数字资产的大部分管辖权赋予CFTC，但保留了SEC（美国证券交易委员会）的一些重要职责，包括对涉及数字商品投资合约的管辖权。
在加密货币行业看来，大多数的加密货币应归类为商品而不是证券，这样该行业就不必遵守一系列证券法律。多年来，加密货币行业一直在推动立法，在与联邦监管机构进行了一系列代价高昂的法律斗争后，本次立法推进似乎能让他们得偿所愿。
此前的拜登政府执政期间，SEC认为，几乎所有加密货币都属于证券，就像在华尔街交易的股票和债券一样，应该受到严格监管。2023年，SEC起诉了三家最大的加密货币交易所——Coinbase、币安和Kraken，发起了一场威胁该行业生存的法律攻势。自特朗普上任以来，SEC已陆续撤销或暂停对十余家加密公司或个人的诉讼和调查。
《清晰法案》将数字资产分为三类：证券、数字商品、稳定币。数字商品的广义定义是“与区块链系统有内在联系的数字资产，其价值源于或合理预期源于区块链系统的使用”。尽管数字商品的定义明确豁免了投资合同，但如果该法案获得通过，预计将大幅缩小构成证券的数字资产的范围。
《清晰法案》赋予 CFTC 对数字商品的专属监管权，包括数字商品交易所、经纪商和交易商，但在 SEC 注册的交易所、经纪商和交易商进行交易的数字商品被排除在外。在这些有限的情况下，SEC 将保留对“反欺诈”和“市场操纵”的管辖权。同时，CFTC 和 SEC 将共同监管“允许支付的稳定币”。此外，根据《清晰法案》注册的数字商品经纪交易商将被要求成为注册期货协会的成员，该协会将提出自己的额外要求。
在众议院通过《清晰法案》的同时，该法案遭到了阻力和批评。参议员伊丽莎白·沃伦（Elizabeth Warren）认为，该法案允许公司数字化并放松SEC的监管将扰乱股市，并进一步对整体经济产生负面影响。
媒体披露了特朗普及其内阁的家族持有巨额加密货币资产。仅从这一点来看，相比于推进《GENIUS法案》的积极态度，或许特朗普政府也不愿意《清晰法案》过早生效，担心会影响自身的资产收益。
《反CBDC监控州法案》通过概率大
《反CBDC监控州法案》是永久阻止创建美国央行数字货币（CBDC），以保障美国人的金融隐私。这是由多数党党鞭汤姆·埃默在众议院提出的一项法案。
相较于其他两部法案，《反CBDC监控州法案》十分简洁，主要内容是要求修订美国《联邦储备法》，禁止美联储直接向个人提供金融产品或服务，也不得使用央行数字货币或类似的数字资产来实施货币政策。主要要点包括：
第一，禁止发行CBDC：该法案禁止美联储直接或间接向个人发行CBDC。
第二，美联储服务的限制：限制了美联储直接向个人提供产品或服务，禁止美联储代表个人开立及维护账户的能力。
第三，货币政策限制：该法案禁止美联储和联邦公开市场委员会使用CBDC来实施货币政策。
第四，国会授权：要求任何政府创建的数字美元都必须通过立法获得国会的授权。
第五，行政命令法典化：该法案将特朗普的行政命令从临时政策编撰成金融监管的法律，禁止联邦机构建立、发行或推广CBDC。
该法案的支持者强调金融隐私和自由的重要性，而批评者则担心其对美国金融体系的国际竞争力的潜在负面影响。2024年时，共和党就提交了《反CBDC法案》并且在众议院得到了通过，但最终没能进入当时共和党不占多数的参议院表决。考虑到目前共和党在参议院占些微多数，以及特朗普的强力推动态度，该法案有较大可能在今年末前正式生效。
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